《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》对深化土地管理制度改革、推进新型城镇化,给出了重大政策改革方向,分别是建立城镇用地规模结构调控机制、健全节约集约用地制度、深化国有建设用地有偿使用制度改革、推进农村土地管理制度改革、深化征地制度改革和强化耕地保护制度。

  按照上述改革方向,未来一段时期,土地制度改革有以下突破口。

  第一,改造国有土地储备中心,负责公益性用地管理。各级政府的土地储备中心作为国有土地资产管理最重要的机构,在保障土地资源有效利用、发挥土地资产支撑现代化进程以及土地资产保值增值等方面,发挥了积极有效的作用。但围绕抵押融资而暴露出来的各类风险也在不断积累,加上各级政府的融资过程还存在相当的不透明性,潜在风险很大。建议把国有土地储备中心的经营职能剥离出去,该中心仅专职负责管理用于公益性、政策性用途的国有土地。未来公益性用地的来源主要有两块:一是通过征地形成的新增国有土地中,要划分一部分土地用于公益用途;二是在都市更新或旧城改造过程中,在更新后的土地总量中要留出基础设施、公共绿地等公益性用地空间。国有土地储备中心就专门负责这些公益性用地的储备和利用,其功能相当于美国土地管理署。

  第二,新建国有土地经营公司,负责经营性用地运作。国有土地的经营功能从储备中心脱离出来后,按照“管办分离”的原则,建议每个省市都新建一家国有土地经营公司,或成立国有土地经营基金。这些国有土地经营公司按照市场化原则,委任专业的经营团队,负责经营性土地的运作,包括这些土地的抵押贷款以及允许在公开债券市场上由银行代发土地债券。土地抵押贷款和发行土地债券的资金,统筹用于国有土地收储和维护。另外,为避免金融和财政风险累积,建议国家正式出台《国有土地经营办法》,建立规范的土地收储、抵押程序,实行需求导向的土地收储数量控制,再依据土地收储的成本,确定公开发行的土地债券以及抵押贷款水平。其好处是,通过土地债券市场价格的波动,揭示国有土地资产的质量和风险。另外,土地抵押贷款的发放也要受银行严格的资本金和还款周期的制约,把金融风险控制在一个合理的安全区间内。

  第三,探索实施工业用地的弹性出让和年租制。分类管理是国有土地经营方式创新的重要途径,有利于大幅提高各类用地利用效率和土地二级市场活跃度。建议在现阶段对工业用地的管理采取弹性出让制和年租制,区别居住用地和基础设施用地的固定出让期限制。规定今后所有新增工业用地的出让都实行弹性出让制,根据不同产业需要,签订5—30年不等的租期,租金不用一次性付完,可以每年付一次,但租金水平不能低于最低价格保护值,并严格执行“招拍挂”出让政策,真正实现十八届三中全会《决定》提出的“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格”的目标。对企业来说,尽管年租金水平上升了,但从一次性支付改为一年一付,极大地减轻了企业资金成本和财务负担。对政府而言,可以根据各产业的兴衰周期,建立更灵活的工业用地调整机制,将工业用地及时地从低效企业转移到高效企业,在这个过程中还将获取全部的工业用地增值收益。

  第四,改革征地制度,建立国有土地出让收入的基金制。征地制度作为新增国有土地形成的其中一类途径,尽管比重会逐步下降,但在相当长一段时期内仍会存在。建议将建立国有土地基金作为突破口,推进现阶段征地制度改革。具体做法是,国有土地出让收入在悉数支付抵押贷款和赎回土地债券后,把剩余的出让收入归入国有土地基金,基金用途主要是调剂历年出让收入与支付抵押贷款和赎回土地债券之间的收支差额,地方政府和其他机构都不得随意动用这笔基金。从我国台湾和香港地区的经验来看,各地区建立国有土地基金,对保障与土地相关的政府资产负债表的长期平衡,降低地方政府对当年土地出让收入的依赖,都有重要作用。

  第五,发挥土地利用规划的总领作用,实现“三规合一”。长期以来,我国一直就存在经济社会发展规划、城乡建设规划和土地利用规划“三规不合一”的问题,这是城市规划变动较大、科学性和严肃性都不足的重要原因。这三个规划分别由发改委、住建部和国土部制定,但依据和重点各有不同。经济社会发展规划和城乡建设规划侧重短中期,土地利用规划侧重中长期。前两个规划由地方政府制定,土地利用规划由国土部统一布置。随着国有土地经营体系从增量向存量转移,都市更新过程中更需要规划的正确引领。从国际经验看,多为在土地利用规划的基础上,再制定其他规则,土地利用规划是“元规划”。建议在国家层面协调这三大规划,考虑到土地利用规划的长期性和受地方政府利益干扰较小的因素,可建立以土地利用规划为主、其他两个规划为辅的全国规划体系,严格按不同土地的用途管制,制定城市规划和经济社会发展规划。

  (作者单位:国务院发展研究中心市场经济研究所)


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